空城问题该怪谁

发布时间：2015-9-5 浏览次数：988次

　　空城问题更多是市场决策导致的，要解决它，需要更多的市场发展和分散决策机制，而这不是行政问责就可以全部解决的。

　　近日深圳召开国际低碳城市论坛。有记者专访国务院参事、住建部原部长仇保兴。仇保兴列举了中国城镇化存在的诸大问题，空城问题是其中的一个大问题。

　　仇保兴认为，出现空城问题，主要来源于官员的政绩冲动。他建议国家要推出地方任职官员终身责任追究制，采取全生命周期的监督，不管官员到什么地方当官，也不管未来是不是在任。如果对地方官员形成制度上的约束，空城问题就会得到有效的控制。

　　空城问题的出现有很多自然的原因，但主要是这些因素和政府要做大城市的政策目标发生了错位。在这种情况下，控制地方政府官员，对其加强监督，控制其凭空做大的政策目标，让地方政府官员更加切合实际，是正确的选择。

　　不过，城市的发展规模问题，往往是很多因素决定的。这些因素很难认识，也很难预料，而且在不同时间点也很不一样。如果城市政府作为一个投资者，开发城市就是一个投资决策，但投资决策不会总是成功的。城市的发展是市场经济发展的一个必然阶段，在这个阶段如果一个城市没有发展起来，就会失去机会。当然具体的投资时间很重要，时机选择得好，节奏对，城市就会迅速发展，而且迅速繁荣。反之，这些城市就会出现投资短缺，或者投资过剩，投资短缺就是没有发展好，房子建好了卖不出去，投资过剩就出现了空城。

　　再者，城市发展的投资，政府往往只是规划，然后征地、招商引资、建设基础设施，大量的投资开发项目都是市场决定的，都是市场里的投资者决定的。他们负责具体的融资、设计、建设，并负责市场营销。他们可能还是上市公司，融资往往取决于金融市场的投资者。一个地方出现空城，出现鬼城，这表明大家的投资都是错误的。或者至少某个环节出现了问题。比如政府没有设计配套好相关的公共服务，比如小孩的教育问题，老人的医疗问题没有得到很好的解决等。这时候就不是全局投资失误的问题，而是部分投资决策需要修正的问题。

　　如果说，地方政府本身的决策，只是投融资建设销售决策中的一些部分，那么完全由当地政府领导人来全面承担责任是不足取的。如果当地领导人必须对空城问题负责，而且还终身负责，这样的负责机制说起来容易，但设计起来和运作起来都比较麻烦。首先从技术上来说，不好进行相关的处置，到底是就地免职好，还是降级好，还是其他处分，都不好办。尤其是要终身负责，已经不在职了还要负责，更难处分官员。而且一段时间出现了空城，过段时间空城问题解决了，这个城市相对于其他没有空城但开发不足的城市发展得要好，那么是不是还要奖励这个官员，如果奖励怎么奖励，这些都是棘手的问题。

　　更重要的是，现在的城市政府，很多事情都是一把手说了算，如果建立十分严格的而且是终身负责的机制，其结果就会让一把手在决策中更加集权，因为责任的集中就是权力的集中。如果需要终身负责，就需要高度集权的人事制度，让所有地方的干部任用考核问责都集中到一个机构手里。如果让所有的城市决策权更加集中，如果让所有的干部制度权力都集中到一个点，那么从治理结构上来说，就会出现城市治理和人事治理的危机。不仅在技术上无法解决地方官员的问责问题，更重要的是反而导致了城市更加单中心化，人事制度更加集权，不仅空城问题没有解决，反而出新的问题，这就是集中权力出现的决策的无效率和严重腐败问题。

　　显然，空城问题更多是市场决策导致的，要解决它，需要更多的市场发展和分散决策机制，而这不是行政问责就可以全部解决的。

　　□毛寿龙(中国人民大学公共政策研究院执行院长)

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